??
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二次公开征求意见稿于近日发布，该意见稿将程序正当作为征收、补偿的立法原则。笔者认为，保障被征收人的权利是实现程序正当原则的核心和关键。那么，如何保障被征收人的权利呢？
保障被征收人的权利，应当确保被征收人对政府作出征收决定的参与权和否决权。被征收人作为政府拟作出征收决定的行政相对人，对政府拟作出征收决定应当具有陈述和申辩的权利，还应当具有要求听证的权利。被征收人可以对政府拟作出征收决定发表赞同意见，也可以发表反对意见。拟作出征收决定的政府应当重视、采纳这些意见，并据此决定是否征收。虽然第二次意见稿提及了房屋征收部门应当根据被征收人的意见进行修改，但这种不痛不痒的规定很可能在实践中走样。实践中毫无例外会发生：根据哪些被征收人的哪些意见进行修改？是根据少数被征收人的意见进行修改，还是相反？是根据被征收人赞同征收的意见进行修改，还是相反？同时，房屋征收部门作为征收方，直接决定被征收人的意见的取舍，也不符合“任何人不得为自己的法官”的程序正当原则。因此，政府作出征收决定之前，应当进行听证，充分保障被征收人陈述和申辩的权利，根据多数人的意见决定是否征收。比如，第一次意见稿中规定的经过百分之九十的被征收人的同意，政府才能作出征收决定。只有确保了被征收人对征收决定的参与权和否决权，才能有效防止政府征收决定脱离程序正当的轨道。
保障被征收人的权利，应当确保被征收人对评估机构的选择权和委托权。既然第二次意见稿规定了被征收人对评估机构的选定权，就应当把这一重要的权利完全交给被征收人。但是，意见稿对被征收人关于选定评估机构权利的原则性规定，不具有可操作性。为了解决如何选定评估机构的问题，意见稿煞费苦心地规定由市、县人民政府规定具体办法。选定评估机构的问题并不复杂，为什么不能在征收条例中作出统一规定，反而要节外生枝，将这么重要的环节交由频繁引发拆迁危机的地方政府操作呢？市、县人民政府作为征收方，是否会制定一些有利于其实施征收活动但不利于保障被征收人利益的选定评估机构的办法？一旦选定评估机构的具体办法由市、县人民政府规定，各地作出的有关规定，难免大相径庭，花样百出。不难想象，有的地方会规定由百分之八十的被征收人选定评估机构，有的地方会规定百分之七十，甚至百分之五十也有可能，有的地方甚至还会规定由参与选择的被征收人的多少比例选定评估机构。如此一来，被征收人选择和委托评估机构的权利将会大打折扣。另外，根据“受人之托，忠人之事”的公序良俗，选定评估机构之后，委托评估机构的权利也应当归属被征收人，由被征收人支付委托评估的费用。否则，我们很难相信接受政府委托的评估机构会在评估活动中充分考虑被征收人的合法权益。
保障被征收人的权利，不仅应当确保被征收人不服政府补偿决定时的复议权和诉讼权，更应当注重引入中立的第三方进行裁决。政府作为征收的一方，在和被征收人发生补偿争议时，理应由中立的第三方进行裁决。然而，第二次意见稿将裁决征收当事人之间补偿争议的权力交给了政府。政府在补偿争议解决机制中，既是运动员，又是裁判员，难免让人怀疑在“比赛”中会发生“黑哨”的现象。即使意见稿规定了被征收人不服补偿决定时的复议和诉讼权，也无法消除征收补偿争议解决机制本身的不合理性。被征收人的复议和诉讼权均属于事后救济权，当被征收人的合法权益面临侵害之虞，与其对事后救济充满期待，不如在完善补偿争议解决机制方面作出努力，最大限度减少程序失范的因素。显然，由政府对自己和被征收人之间的补偿争议作出具有强制执行力的补偿决定，不符合程序正当原则，不利于保障被征收人的合法权益。作为征收人的政府与被征收人发生补偿争议时，应当考虑引入中立的第三方予以裁决，比如专家委员会、仲裁委员会或者法院等机构。中立的第三方作出的裁决更有说服力，更容易让被征收人信服和接受。
第二次征求意见稿只有从上述三个方面对保障被征收人权利作出良善的制度安排，才抓住了程序正当原则的关键所在，才有利于实现拆迁乱局的拨乱反正。（吕国华 律师）
全球公众传媒摘编：方华 |
